이 저작은 신구(新舊) 논쟁과 질문에 그 지적 기반을 두고 있다. 우리와 다른 사람들이 청렴하게 행동할 역량이 될 때와 우리 행동이 최상의 직업기준에 부합한다고 자신할 때 이를 어떻게 알게 되는가? 다시 말해서, 윤리역량이 있다는 것과 그러한 것이 발생했거나 그리되고 있음을 안다는 것은 무엇을 의미하는가? 복잡한 질문인가? 아마도. 그렇지만 이는 매우 중요한 질문이다. 공직리더십을 위한 윤리역량 성취라는 도전에 직면할 시점에 와 있다. 우리가 이 저작을 착수하게 된 동기는 여러 가지가 있다. 첫째, 전국행정대학원연합(NASPAA)은 행정학 석사학위 인증 프로그램에 지원할 수 있는 역량기반 기준 채택에 전력을 경주해왔다는 사실이다. NASPAA는 무엇이 역량이고 역량이 아닌지를 알아내려고 시도하지 않고, 확실한 역량(예를 들면, 특별한 기술, 자질, 지식, 역량 상태로 이끄는 태도)의 함양, 훈련, 교육에 책임 있는 회원학교를 보유하려고 하였다. 비록 법학의 변호사 시험이나 의학의 의사국가고시와 유사한 행정학분야의 일반 시험은 아닐지라도, 이러한 역량을 성공적으로 이끌어낼 교육기관은 실무분야에 상당한 경쟁력을 갖춘 어느 정도 수준의 역량을 지닌 학생들로 변화시킬 것이다. 이러한 접근방법은 미국과 전 세계를 통해 정부와 비영리조직에서 전문직업적 관리를 강화시켜 나가게 될 것이다. 재정과 예산분석, 인적자원관리, 기획, 법적 환경, 기타 등등의 하위영역에서 관리역량은 윤리를 향한 사례보다 더 측정가능한 역량중심의 기준들을 발전시켜 오는 데 동의하게 될 것 같다. 그렇게 되면 윤리교육과 훈련은 줄어들게 될 것이다. 우리는 이 저작이 그러한 반갑지 않은 결과를 막아내는 데 첫걸음을 내딛게 될 것으로 믿는 바이다. 이번 기획의 두 번째 동기는 역량중심의 직장이 필요하고 중요하지만, 직장에서의 윤리적 문화에 대한 이해가 가끔 홀대되는 경향이 너무 많은 조직에서 당연시되고 있다는 확신에서다. 그래서 윤리역량의 추구는 개인을 넘어서야만 하는 것이다. 우리는 이 저작의 여러 곳에서 윤리역량에 대한 논의가 직장의 윤리적 문화를 강화시키는 과제에 역시 적실할 것으로 믿는다. 이 저작에 기고한 저자들은 윤리역량에 대해 광범위하고 창의적으로 사유하는 데 도전해왔다. 어떻게 윤리역량을 이루어낼 수 있을까 또는 윤리역량이 어떻게 효과적인 공직리더십에 기여할 수 있을까. 우리는 그들에게 본격적으로 맞서서 우리 분야에서 소수만이 관심을 가지고 지적 여행을 했던 영역을 개척해달라고 부탁했다. 사려 깊은 독자들은 틀림없이 이러한 사실을 발견하게 됨으로써, 투고자들은 이러한 의무를 에너지와 열정으로 받아들이게 될 것이다. 더욱이 각 장의 저자들은 수년 전 전국행정대학원연합 컨퍼런스에서 시작되고 여기 각 장에서 전개된 논의는 결코 윤리역량에 관한 확정적인 용어가 아님을 충분히 숙지하고 있다. 하지만 윤리역량이 중요한 중대 시점에 와 있으며 또한 윤리역량이 공공협치(public governance)에 밝은 미래를 담보하는 데 매우 중요하다고 보는 학자들에 의해 향후 윤리역량이 형성될 수 있을 것으로 편집진은 보고 있다. 다음 장들에서 이어지는 많은 내용이 미국과 유럽의 공공서비스에 밀접한 관련이 있기는 하나, 우리의 탐구가 세계의 윤리적 공공서비스를 주장하는 학자들에게 적실성이 있을 것으로 굳게 믿는 바이다. 선구적이지는 않을지라도 윤리역량에 대한 창조적 사고가 필요하다고 주장하는 것이 지나칠 수 있다. 그럼에도 우리는 독자들이 배턴을 앞으로 넘기라고 요구할 것이다. 최소한 우리의 노력이 다른 사람들에게 실무와 지식의 진일보를 위한 의도로 동기부여 되기를 희망한다. 우리는 시작의 끝도 아니며 끝의 시작도 아닌 것이다.
옮긴이 머리말 추천사 머리말 제1장 윤리역량의 추구 제1부 윤리역량과 리더십 제2장 윤리역량의 새로운 정의와 개념화 제3장 윤리역량에서 윤리적 리더십으로 제4장 기업 리더십의 윤리역량 제2부 교육학적 접근방법과 윤리역량을 성취하는 방법들 제5장 윤리역량 계발: 통합교육방식 제6장 공식교육을 통한 윤리역량의 증진 제3부 전문직 내부 및 사이에서 윤리역량 제7장 사회복지사업에서의 윤리역량 제8장 행정의 윤리역량과 전문성 제9장 정부 변호사의 윤리역량 제10장 비영리조직의 윤리역량: 인적자원관리의 관점 제4부 결론 제11장 앞으로 나아갈 길 편집자와 공동참여자 소개 번역진 소개 옮긴이 해제 색인/찾아보기
행정학의 한 분과로서 공직윤리의 온전한 성숙은 고작 지난 30년 사이에 이루어진 일이다. 이 기간에 부쩍 늘어난 학자들이 공직윤리쟁점을 두고 자신의 관심과 학문적 노력을 경주했다. 공직실무자 또한 윤리관심사에 대처하기 위해 점점 더 진지하게 개념의 명료성, 이론시각, 실천기법의 필요성을 표명해왔다. 1994년에 출간되었던 『공직윤리 핸드북』 제1판의 출간 이래 공직윤리연구에 상당한 진전이 있었다. 공직윤리주제를 다루는 세계학자 연구모임이 괄목할 정도로 성장했고, 문헌도 꾸준히 증가일로에 있으며, 이러한 노력을 후원하는 여러 조직도 등장했다. 『공직윤리 핸드북』의 출간 취지는 지금까지의 공직윤리연구와 이론발전의 업적을 정리해 보려는 데 있다. 각 장의 저자는 자신이 집필하겠다고 동의한 주제를 중심으로 생성되었던 참고문헌을 포괄적으로 검토하고 성찰해야 하는 책임을 떠맡았다. 이러한 정리의 주된 동기는 연구분야로서 공직윤리에 접근하려는 학자와 학생에게 도움을 주고, 나아가 실무진에게 배경지식을 제공해 자신이 대면한 실제 윤리문제를 더 광범위하고 풍요로운 맥락에서 확고히 이해하도록 하는 것이다. 어떤 분야의 공직윤리연구는 이미 꽤 진척되었는가 하면, 다른 분야에서는 행정역할 관련주제가 탐색수준에 머물러 있을 뿐이다. 후자의 경우 저자들은 사회학, 심리학, 철학과 같은 다른 분야의 문헌을 검토하고 거기서 공직윤리에 필요한 함의를 끌어내고자 한다. 각 장의 저자에게 연구자 고유의 관점을 제시하고 전개하려 해서는 안 된다는 요청을 했다. 무엇보다 연구영역을 구성하는 각 주요 주제의 관련문헌을 가능한 한 객관적으로 설명해달라고 했고, 아울러 각 저자의 논평, 자신의 시각제시, 차후의 연구를 위한 권고는 일률적으로 장의 후반부에 정리하도록 요청했다. 이 저작의 체제인 총 7부(部) 34장(章)에 대해서는 서론에서 더욱 상세히 기술할 것이다. 제1판에서 다루지 않았던 주제에 다섯 개의 장이 새로 추가되었다. 제1판에 실렸던 한 개의 장은 새 저자가 처음부터 아예 재집필했다. 다른 대부분의 장도 상당 부분 수정과정을 거쳤으며 일부 장들은 대폭 수정되고 최신 문헌을 업데이트하는 수준에서, 다른 소수의 장은 약간의 수정만을 거쳤다.
1권 머리말 서론 제1부 연구분야로서 공직윤리 제1장 연구분야로서 공직윤리의 대두: 미국의 사례 제2장 공직윤리의 연구와 지식 제3장 행정학 및 공공문제의 윤리교육: 졸업생들의 직장 내 도덕딜레마 대비 제4장 재직자 윤리연수 제2부 공직윤리 내의 철학적 관점 제5장 공직윤리에서 철학 활용하기 제6장 행정과 덕윤리: 먼저 선한 성품을, 그다음 기술적 전문지식을 선택하라 제7장 공익(公益) 제8장 공직윤리의 의무론적 재조명 제9장 공직윤리에 대한 목적론적 접근 제10장 우리 존재의 가능성에 대한 이상: 건국가치, 선서 및 미국적 덕성인 309 제3부 공직윤리의 맥락 제11장 조직구조: 사회가치의 성찰과 개인윤리의 맥락 제12장 정부윤리와 조직문화 제13장 행정과 정책에 대한 공직윤리의 적실성 제14장 행정윤리와 전문직업주의의 변덕: 공직윤리의 역사적 맥락 제4부 외부통제를 통한 윤리행위의 견지 제15장 윤리강령 제16장 행동강령에서 윤리강령으로: ASPA 사례 제17장 공공조직에서 윤리관리: 무엇을, 왜, 그리고 어떻게? 제18장 연방정부의 윤리관리와 공적 신뢰 제19장 연방감찰관과 설명책임의 길 제20장 내부고발자의 보호와 사법부 제21장 행정부패에 대한 대처 색인/찾아보기 2권 제5부 내부통제를 통한 윤리행위의 견지 제22장 행정에서 도덕발달 제23장 윤리적 의사결정하기 제24장 가치와 윤리 제25장 공직에서 품성과 행동: 역사적 관점들의 검토 제6부 미국사회의 공직윤리 제26장 공직윤리에서의 성차(性差) 제27장 공공행정에서의 시민권윤리 제28장 공직윤리와 민주정치론 제29장 비영리조직의 공공윤리 제30장 군대윤리 제7부 다른 문화권의 공직윤리 제31장 중국사회의 행정윤리: 홍콩 사례 제32장 헌정주의와 행정윤리: 캐나다, 프랑스, 영국, 미국 비교연구 제33장 아프리카 사회의 행정윤리: 짐바브웨 사례 제34장 호주의 공공서비스 윤리 옮긴이 해제 색인/찾아보기
▶ 이 책은 지방의회를 다룬 이론서입니다. 지방의회의 기초적이고 전반적인 내용을 학습할 수 있습니다.
머리말 제1장 지방의회의 의의와 역할 Ⅰ. 지방의회의 의의와 연혁 1. 지방의회의 의의 2. 지방의회의 연혁 Ⅱ. 지방의회의 역학 1. 지방의회의 주요 역할: 주민의 대표기관 2. 지방의회의 부수적 역할 제2장 지방의회의 성과와 개혁 Ⅰ. 지방의회의 성과 1. 지방의회의 성과 요인 2. 지방의회의 성과 Ⅱ. 지방의회의 개혁 1. 지방의회의 개혁의 필요성 2. 지방분권과 지방의회의 역할강화 3. 지방의회와 지방정부의 장의 비리 4. 지방의화와 국회의 차이점 5. 지방의회와 정책평가의 대두 6. 지방의회와 주민참여 Ⅲ. 지방의회 개혁의 대상 1. 자치입법권의 범위 2. 지방의회와 예산과정의 현황 및 문제점 3. 지방의회의 회의규칙 4. 지방의원의 재임횟수 5. 지방의원의 보수 6. 지방의회의 의결사항 7. 지방의회의 회기 및 회의일수 8. 의장과 의회지도자의 역할과 선거 9. 지방의회의 상임위원회제도 10. 지방의회의 사무기구 11. 지방의회와 지방정부의 장과의 관계 12. 지방의회와 주민과의 관계 13. 지방의회의 선거제도 14. 선거비용과 후원회제도 15. 여성의 정치참여 제3장 지방의회의 평가 Ⅰ. 평가의 대상과 기준 1. 평가의 대상 2. 평가의 기준 Ⅱ. 지방의정의 평가 1. 운영의 평가 2. 산출의 평가 3. 성과의 평가 Ⅲ.지방의회의 종합평가 1. 민주성의 기준 2. 효율성의 기준 3. 형평성의 기준 제4장 지방의회의 향후 발전방안 Ⅰ. 지방의회의 제도적 개선사항 1. 조례제정권의 범위 확대 2. 지방의회의 예산권 강화 3. 지방의회 회의규칙의 개선방안 4. 지방의원의 재임횟수 5. 지방의원의 보수 6. 지방의회 의결권한의 개선 7. 지방의회의 회기 및 회의일수 8. 의장 및 부의장의 선거 개선방안 9. 지방의회의 상임위원회 제도 개선사항 Ⅱ. 지방의회 사무기구의 개선방향 1. 지방의회 사무기구의 인사권 2. 지방의회 사무기구의 개선방향 3. 지방의회의 정책보좌관제 Ⅲ.지방의회와 지방정부의 장의 관계 개선방향 1. 제도적 개선방향 2. 행태적 개선방향 3. 지방의회와 지방정부의 장과의 건설적 관계 형성방향 Ⅳ. 지망의회와 주민의 관계 1. 주민의 지방의회에 대한 불신과 대의민주주의의 보완 2. 주민의 직접참정제도의 보완 Ⅴ. 지방의회의 선거제도 개선 1. 선거구제도 2. 정당공천제도 3. 선거의 비용과 후원회제도 4. 지방의회의 여성참여 5. 지방의원의 재임횟수 제5장 지방의회의 새로운 모델 Ⅰ. 지방의회의 새로운 모델: 상근ㆍ전문직 지방의회 1. 지방의회와 기관통합형 Ⅱ. 결론: 지방의회의 새로운 모형과 위상정립 1. 지방의회의 권한 2. 지방의회 사무기구의 인사권 독립 3. 지방의회의 규모 4. 지방의회의 회기와 회의일수 5. 지방의회의상임위원회 운영제도 6. 지방의원의 보수 7. 지방의회의 여성참여 8. 지방의원의 윤리 마치면서 참고문헌 찾아보기
들어가는 글 90년대 말 IMF 외환위기와 그로부터 10년 후에 찾아온 미국발 금융위 기를 성공적으로 극복함으로써 외환위기를 겪은 많은 나라들로부터 부러 움을 샀던 우리나라. 또한 어려운 상황에서도 4% 이상의 고성장을 기록하 며 달려왔던 대한민국. 그러나 이제는 경제성장률이 하락하고 계속되는 기 업의 도산과 구조조정, 투자기피 속에서 실업률의 증가와 특히 40% 이하 로 떨어진 역대 최악의 청년 고용률에 문제의 심각성이 커지고 있다. 2000년대 중반까지 대학생 취업률이 75%를 유지하던 것이 2012년 말 에는 60% 이하로 떨어졌고, 공무원 시험 지원자가 45만 명을 넘어 일반계 고등학교 고3 수험생보다 많은 것으로 나타나 미래의 대한민국을 이끌어 갈 허리 부분에 중대한 치명상을 입고 있는 것이 분명하다. 청년실업은 물론 우리나라만의 문제는 아니다. 유로존 전체 실업률은 12%대, 청년 실업률은 25%대에 육박하고 있으며, 스페인, 포르투갈, 그리 스 등 위기국가 청년 실업률은 40~50% 수준이다. 수치상 유럽 실업률에 비해 양호할지는 모르지만 우리나라 청년 구직자들이 체감하는 실업률은 유럽에 못지않다. 평균 취업률 100대 1이 더 이상 놀라운 사실이 아니며 인기 기업의 취업 경쟁률이 500대 1을 기록하는가 하면, 과거 일부 대기업에서나 볼 수 있었던 경쟁률은 웬만한 중견기업의 채용에서도 볼 수 있는 일반적 현상이 되어버렸다 실업문제를 해결해야 하는 것은 모든 경제, 정치 위정자들의 고민이다. 한국은행 등 전문기관의 분석으로는 현재의 취업문제를 해결하기 위해서 는 성장률이 1.3배 높아져야 하며, 이를 위하여 기업들의 투자 규모는 현재 의 두 배가 증가되어야 한다. 하지만 우리나라의 경제 성장률을 연이어 하iv 향 조정하고 있는 시점에서 이러한 투자가 현실이 될 가능성은 거의 없을 것으로 보인다. 새로 출범한 정부도 ʻ 일자리 창출을 통한 창조경제 ʼ 를 국정 기조로 제시 하여 지식기반 중심의 질적 성장을 통한 지속가능한 중장기 성장을 목표 로 경제체질과 경제운영방식을 바꾸며, 창조성 기반의 새로운 성장동력 및 일자리 창출을 위해 노력을 기울이고 있다. 창조경제는 산업화시대, 정보 화시대, 지식기반경제를 잇는 새로운 경제 패러다임이며, 그 핵심은 모든 분야에 상상력과 창의성을 접목시키고 산업간 융합을 촉진함으로써 새로 운 부가가치와 일자리를 창출해 나가는데 정책적 역량을 집중하는 것이다. 수많은 젊은이들이 새로운 아이디어와 이색 서비스를 무기로 창업대열 에 도전장을 내고, 창업을 통해 재기를 모색하고자 창업강좌나 창업박람회 등에 많은 사오십대 장년층이 몰려들고 있다. 이러한 창업 열기는 정부의 각종 창업지원정책과 맞물려 실제 창업으로 이어져 신규 창업이 증가추세 에 있기는 하지만 창업이 활성화되기 위해서는 젊은 세대에서 기업과 기 업가에 대한 긍정적인 사고가 우선적으로 확산되어야 한다. 본서에서는 기업가정신을 제1부에 소개하였다. 먼저 재벌기업에 대한 긍정적인 인식을 위해 우리나라 창업 1세대의 기업가정신을 소개하고 중 소기업 중 세계적으로 인정받는 히든 챔피언 강소기업의 성공사례를 통해 청년들에게 기업과 기업가에 대한 긍정적인 마인드를 심어주고, 대기업뿐 만 아니라 중소기업도 얼마든지 세계적인 기업이 될 수 있다는 것을 보여준다. 제2부는 창업의 본질로 창업에 대한 개념을 설명하고 창업의도와 창업 기회 발견, 그리고 최근 기업가정신 분야에서 활발하게 연구가 진행되고 있는 사회적 자본에 대한 이론적 배경과 창업에의 활용을 설명하였다. 제3부에서는 창업교육의 필요성을 역설하고, 청년창업의 의의와 정부 의 지원정책을 소개하였다. 일인창조기업, 소호기업과 같이 작지만 한 단계씩 성장하는 청년 창업사례와 함께 창업 타당성 분석을 통해 청년창업의 기초를 다질 수 있는 방법을 제시하였다. 본서를 통해 청년들이 꿈을 안고 미래의 정주영, 스티브 잡스 같은 창업 기업가가 탄생하기를 기대해 본다. 2014년 3월 저자 이승배
저자 이 승 배 고려대와 연세대에서 무역학과 국제경영(석사)을 공부하고, 건국대에서 벤처창업을 연구하여 경영공학 박사학위를 받았다. 삼성물산에 입사하여 해외수출영업을 담당하다 29세에 창업을 결심하고 오퍼상인 이림테크를 설립하였다. 무역업에서 출발하여 인터넷, 전자부품, 환경사업을 추가하여 창업 10년 만에 코스닥에 상장하였다. 상명대학교 글로벌경영학과 교수로 재직 중이다.
vi 차 례 들어가는 글 제1부 기업가정신과 히든 챔피언 제1장 기업가와 기업가정신 ····································································· 3 1. 기업가 ···················································································· 3 2. 기업가정신 ·············································································· 8 제2장 창업 1세대의 기업가정신 ····························································· 16 1. 삼성, 호암 이병철 ·································································· 16 2. 현대, 아산 정주영 ·································································· 26 3. LG, 연암 구인회 ···································································· 33 제3장 중소기업과 벤처기업 ··································································· 40 1. 중소기업의 정의 ···································································· 40 2. 중소기업의 창업현황 ····························································· 43 3. 벤처기업의 정의 ···································································· 46 4. 벤처기업의 성장 ···································································· 51 5. 벤처기업가정신 ····································································· 56 제4장 강소기업 히든 챔피언 ·································································· 62 1. 히든 챔피언의 정의 ······························································· 62 2. 제이브이엠 ············································································ 68vii 3. 마이다스아이티 ····································································· 75 4. 아이디스 ··············································································· 82 5. 휴비츠 ·················································································· 88 6. 씨젠 ······················································································ 94 7. 블루버드 ············································································· 100 8. 히든챔피언의 교훈 ······························································· 107 제2부 창업의 본질 제5장 창업과 창업자 ··········································································· 117 1. 창업의 개념 ········································································· 117 2. 창업의 중요성 ····································································· 119 3. 창업의 유형 ········································································· 121 4. 창업자의 개념 ····································································· 125 5. 창업자의 특성 및 자질 ························································· 127 6. 창업생태계 ········································································· 138 제6장 창업의도와 창업 아이디어 발견 ················································· 142 1. 창업의도 ············································································· 142 2. 창업 아이디어 발견 ······························································ 148 제7장 사회적 자본과 창업 ···································································· 153 1. 사회적 자본의 개념 ······························································ 153 2. 강한 유대와 약한 유대 ························································· 155 3. 사회적 자본의 구성요소 ······················································· 158 4. 사회적 자본을 활용한 창업활성화 ········································ 165제3부 청년창업 제8장 창업교육 ··················································································· 171 1. 창업교육의 필요성 ······························································· 171 2. 미국의 창업교육 ·································································· 175 3. 우리나라의 창업교육 ··························································· 187 4. 창업교육과 창업문화 ··························································· 191 제9장 청년창업 ··················································································· 194 1. 청년창업의 의의 ·································································· 194 2. 창업 아이디어 개발 ······························································ 202 3. 창업 타당성 분석 ································································· 214 4. 비즈니스 모델 개발 ······························································ 222 5. 소규모 창업 ········································································· 231 6. 청년창업 지원정책 ······························································· 237 7. 청년창업 성공사례 ······························································· 252 8. 창업 실패사례 ····································································· 267 부록··································································································· 281 참고문헌··························································································· 304 찾아보기··························································································· 308
제6판 서문 제6판이 출간될 때까지 『공직윤리: 책임 있는 행정인』은 30년 동안 인쇄를 거듭해왔다. 제1판이 출간되었을 때 이 저작이 이리 오래갈 것이라고는 꿈에도 생각지 못했다. 1982년 당시 행정학자나 실무진에게 행정윤리에 대한 관심은 거의 없다시피 했다. 그 무렵 행정윤리분야에서 이용할 수 있는 단독저작으로는 미국의 헌법전통에 담겨있는 “체제가치”를 행정윤리의 토대로 주목했던 존 로어(John Rohr)의 1978년 판 『관료를 위한 윤리』(Ethics for Bureaucrats)가 유일했다. 1981년에 조엘 플레이슈만(Joel Fleishman)과 다른 이들이 공동으로 편집한 논문집이 『공직의무: 공직자의 도덕적 의무』(Public Duties: The Moral Obligations of Government Officials)라는 제목으로 출간된 바 있다. 학술프로그램 중에도 이 주제의 교과과정은 아주 소수에 불과했으며, 미국행정학회(ASPA)와 전국행정대학원연합(NASPAA)의 연례학술회의의 패널도 어쩌다 있을 뿐이었다. 지금까지 수많은 저작과 학술논문이 출간되었고, 전문가를 위한 주요 학술회의는 정기적으로 행정윤리에 대한 일군의 주요 패널 세션을 두게 되었다. 종종 구체적인 윤리문제에 관한 학술회의가 열렸고, NASPAA가 인증한 행정학 석사학위프로그램(MPA)에도 이 주제에 대한 논의를 담게 되었다. 제6판에서도 초판의 기본분석틀은 그대로 유지하되, 그간 행정윤리분야에서의 변화와 연구발전은 기꺼이 받아들이고자 했다. 이어지는 장(章)과 참고문헌에 사계의 최신 연구가 반영될 수 있도록 광범위하게 업데이트했다. 사람들이 윤리적으로 의사결정을 하려는 방식을 묘사하고 있는 ‘윤리적 의사결정’의 기술(記述) 모형에 대한 새로운 절이 추가되었다. 이 절은 초판부터 꾸준히 발전시켜 왔고 이 6판에서도 심화시켰던 규범적 처방(處方) 모형과 대비시키기 위해 기획된 것이다. 또한 내부고발, 방관자 효과 및 행정윤리에 대한 설계적 접근방법과 같은 주제에 새로운 자료도 추가했다. 『공직윤리: 책임 있는 행정인』은 기술역량뿐만 아니라 윤리역량을 발전시키고자 하는 행정학도와 실무자를 위해 집필되었다. 공무(公務)에 종사하거나 이를 준비하려는 사람들은 올바로 행해야 할 일에 대해 흔히 걱정하긴 해도 그 누구도 윤리이론서를 들춰보거나 이론이 실무차원에서 정말 도움이 될까 하는 의심의 시간조차 갖지 않았다. 세계 도처의 행정학도와 행정인이 이 저작을 읽는다. 예를 들어서 제4판과 제5판은 중국어로 번역되어 현재 중국에서 100개 이상의 MPA 프로그램 필수교과서가 되었다. 공직자의 교육, 연수 및 일상 업무를 보면 임무수행을 위해 부딪치는 실제 문제에 치이는 경향이 있다. 무엇을 해야 하고 왜 그래야 하는 것인지에 대한 관심사는 폭주하는 업무일정과 업무량으로 인해 등한시된다. 현대사회는 가치와 원칙에 대한 성찰은 뒷전이고 행위에만 집착한다. 이론도 수단을 중시하는 이론, 즉 “어떻게”가 “어떤 목적으로”를 밀어내는 이론으로 환원된다. 특히 윤리이론은 이러한 사고방식에 억눌려 더 악화되고 있는 추세이다. 윤리는 의무, 결과, 궁극적인 목적에 대한 실질적인 추론과 연관이 있기에 사실 생산과 소비사회에 필요한 윤리의 실제 효용성에는 미심쩍은 측면이 있다. 이른바 비용편익비율, 국민총생산, 신장강도(tensile strength), 조직구조, 조립라인, 예산, 기구축소, 마감시간, 계약과정을 거친 외주(外注), 이익집단의 로비, 정치적 외압과 비교할 때 원칙과 가치, ‘선(善)’과 ‘당위’는 아주 미미한 사안으로 보인다. 정식으로 윤리와 부딪쳐서 얻게 되는 성과는 조직에서는 말할 것도 없고 개별 행정인에게도 불투명하다. 이 결과로 인해 전반적으로 윤리연구를 무시하거나 윤리를 다만 피상적으로 다루는 경향이 있다. 행정대학원 교과과정에서 윤리연구에 쏟는 시간이 늘어나는 것처럼 보여도 모든 MPA 교과과정에 이 주제의 독립교과가 필수로 들어가야 하는지에 대해 아직 뚜렷한 합의가 없다. NASPAA에서 필수로 하는 것은 MPA 과정에서 윤리를 다루어야 한다는 정도이다. 그래서 NASPAA가 인증하는 많은 MPA 프로그램은 윤리를 다른 핵심교과 영역 내의 하위주제로 다룬다. 이는 윤리가 여기 한 세션, 다양한 과목 중 저기 한 단원이라는 식으로 부분적인 주목 정도를 받고 있음을 의미한다. 그래서 윤리는 공공재정, 공공정책, 인적자원관리, 양적 방법과 같은 핵심영역주제에 필요하다고 생각되는 일관되고 통합적인 분석에는 미치지 못한다. 행정윤리는 여전히 행정분야의 서자(庶子) 취급을 받고 있는 실정이다. 2009년 NASPAA는 윤리보다는 “공직가치”에 준하는 역량위주의 새로운 인증지침을 채택했다. 이렇다 한들 이 지침이 윤리교과분석에 어떤 영향을 미칠지는 지켜보아야 할 일이다. 나는 윤리역량의 의미를 탐색하기 위해 일군의 ASPA 윤리분과 회원과 함께했고, 지금은 도날드 멘젤(Donald Menzel)과 윤리역량의 성취에 관한 저작을 공동편집 중이다. 초창기 학계 너머에 종사했던 사람 가운데에 형식적인 윤리연구에 대한 일말의 불편함이 있었던 것으로 보인다. 거기에는 윤리가 단순히 상대성과 주관성의 문제라는 가정이 깔려있다. 한 종교나 문화 전통이 지배적이지 않은 다원주의 사회에서 윤리는 합리적 탐구규범의 영향을 받지 않는 사적이고 개별적인 문제로 보였다. 학계를 배경으로 윤리연구를 말하는 것은 상이한 윤리시각을 주장하는 사람 가운데에서 해결 불가능한 갈등을 빚거나 특정한 관점을 부당하게 선전하는 모험을 감수해야 하는 것으로 생각되었다. 하지만 미국인은 분명 공공생활에서 윤리주제 및 윤리강좌와 다른 교과과정에서 윤리분석을 더욱 편안하게 받아들인다. 이처럼 내가 소망했던 대로 행정윤리가 연구 분야로서 제대로 받아들여지고 지지를 받는 것은 아니지만, 1970년대 중반부터 학계와 정부 차원에서, 또한 미국과 세계 각지에서 행정윤리관련 주제를 가지고 연구하는 학자와 실무진이 양적으로 크게 증가했다. 더욱이 우리는 행정의 주요사안으로서 행정윤리의 중요성을 설정하는 데 커다란 진보를 이루어냈다. 감사의 말 『공직윤리: 책임 있는 행정인』의 초판이 출판된 후 30여 년 동안 나의 지적인 솔직성과 겸손으로 인정해야 할 점은 한 권의 책을 집필하는 일이 저자가 모든 공을 독식해야 할 과업이 아니라는 사실이다. 글을 써나가면서 성찰을 하면 할수록 강의실의 학생들과 더 많은 상호교류를 하게 된다. 내가 세계 곳곳의 동료와 대화가 무르익을수록 학문정신이라는 것이 진정 집단적인 시도라는 사실이 더욱 확실해진다. 심지어 단독저자의 이름으로 수행된 저작들도 이것을 읽은 사람에 의해서 점점 시간을 두고 형성된다. 20여 년 이상 내가 담당한 과목 “시민권과 공직윤리”를 수강했던 많은 학부학생에게 진 빚이 있다. 이 교과는 남가주 대학(USC)의 정책, 기획, 개발학부의 학부프로그램 필수교과이다. 이들의 거침없는 질문과 심각한 도전이 있었기에 내 생각이 심화되었음은 물론이고 내 견해 또한 더욱 명료화할 수 있었다. 공직윤리 주제에 대한 그들의 관심사와 전문직업적 의무를 향한 투쟁 강도 덕택으로 나 자신의 시각을 재고할 수 있는 적극적인 토론이 가능했다. 일부 학생들의 윤리에 대한 관심의 부재로 인해 나와 다르게 그 주제를 바라보고 있는 학생들에게 개입하는 방식을 발견할 수 있었다. 나는 또한 지난 15여 년 동안 여름마다 대학원의 “공직윤리” 교과목을 가르치면서 많은 것을 배웠다. 이 교과에는 전형적으로 노련한 실무자, 바로 실무에 종사하기 시작한 젊은 대학원생 및 윤리교과를 가르치며 학자로서 이 주제에 대해 연구하기 위한 배경지식을 발전시키려는 일부 대학원생이 있었다. 과목의 주요 교재는 상당한 직장 경력을 가지고 있는 학생 자신의 경험이나 직장 초년생과 심층인터뷰를 가졌던 학생의 경험에 기초한 실제사례에 대한 분석과 관련이 있다. 이 교과에는 매년 봄마다 내가 간절히 기대하게 되는 특별한 뭔가가 있다. 교과과정을 통해 자기 영역과 유관한 역할을 맡은 사람들이 의미 있게 상호 소통하는 것을 보며 나 역시 행정윤리, 정치윤리, 정책윤리를 포괄하는 내 윤리분석범위를 확장해나갈 수 있었다. 그래도 행정윤리에 그 무게중심이 주어진다. 나는 현직에 있는 각계각층의 미국공직자분들께 가장 깊은 감사의 뜻을 전하고 싶다. 이들은 나와 함께 자신의 투쟁, 통찰, 창의성을 공유했다. 내가 1975년부터 주도했던 윤리워크숍에서 그들의 사례와 이어지는 토론은 이 저작에 필요한 경험의 근간이자 내가 나아갈 수 있었던 모든 지식의 주요 원천이다. 나는 엄청난 장애에 직면해서도 올바르게 행동하려는 그들의 의도에 깊은 감명을 받았다. 나는 행정윤리에 대한 그들의 기여를 정중히 간직하고 있다가, 이 지식을 나와 독자에 대한 그들의 선물로 넘겨줄 것이다. 행정윤리의 연구에 관여하고 이를 가르치고 있는 세계 곳곳의 내 동료에게 감사한다. 1982년 『공직윤리: 책임 있는 행정인』이 처음 출간된 이래 그 수는 현격히 증가해왔다. ASPA의 연례학술행사와 미국, 홍콩, 프랑스, 중국, 오스트레일리아의 다른 소규모 회합을 통해서 나는 학자와 실무자의 진정한 공동체가 세계적으로 출현하고 있음을 목도했다. 이 공동체는 행정윤리 발전에 헌신하고 있다. 이 저작에 서평을 써준 분들께도 내 감사를 전하고 싶다. 이들은 다시금 제5판을 신중히 검토하고서 내게 건설적인 조언을 제시했다. 그리고 출판사의 앨리슨 브런너와 앨리슨 행키에게 고마운 뜻을 전한다. 그들의 탁월한 편집지침과 인내는 매우 소중한 것이었다. 또한 나는 가장 사랑스러운 아내이자 최상의 동료이기도 한 메간(Megan)에게 끊임없는 감사를 표한다. 아내는 초판이 출간된 이래 이 프로젝트의 매 단계에서 자신의 영감, 통찰, 집필능력, 행정분야에 대한 식견, 사적인 지원을 아끼지 않았다. 그녀는 1970년대 말 남부 캘리포니아의 작은 산장에서 이 저작의 개요를 짰던 초창기 때부터 여러 조언과 제언을 통해 『공직윤리: 책임 있는 행정인』을 구상할 수 있도록 도와주었다. 그녀의 도움과 후원은 집필과정 전반을 통해서 지속되었다. 나는 다시금 내 생애의 도덕가이드라 할 수 있는 딸 첼시아(Chelsea)에게도 감사해야 한다. 딸아이는 이전 판본부터 더욱 협조적이었다. 딸은 26여 년간의 삶을 통해 나 자신의 윤리를 더욱 진지하게 취할 수 있도록 해주었다. 딸의 바르고 직설적인 질문은 내 부족한 부분을 상기시켜 주며 성찰하도록 했다. “왜?”라는 딸의 질문, 나아가서 내가 말한 것과 행한 것 사이의 간극에 대한 그녀의 관찰은 내 도덕적 삶을 심화시켜 주었다. 이 저작은 딸아이가 성장해 국제 여성건강 및 아동건강을 위한 실천에서 자기 입지를 굳혔던 것처럼 이전의 다섯 판본을 거듭하며 제 길을 걸어왔다. 내 딸이 도덕적으로 유아기에서 청소년기로 성장하는 것을 관찰하는 일은 우리 인간이 어떻게 가장 가치 있는 창조물일 수 있는지에 대한 나의 이해를 밝혀주었다. 우간다, 남수단공화국, 르완다, 케냐, 라이베리아, 탄자니아, 남아프리카, 아프가니스탄, 태국 및 인도와 같은 곳에서 딸이 자신의 업무에 아주 헌신하고 가치를 표현해온 것을 지켜보며 내가 여전히 그녀에게서 많은 것을 배워야 한다는 것을 알게 되었다. 마지막으로 나는 브라이스 로우어리에게 깊은 감사를 표하고자 한다. 그의 창의성, 노고, 연구능력, 편집능력, 탁월한 집필능력, 무한한 인내는 이 제6판이 출판사로 넘어가도록 하는 데 절대적으로 필요한 것이었다. 브라이스는 박사학위 논문을 마무리 중이며, 이전에 내 학부강의 “시민권과 공직윤리”의 조교로 나와 함께 작업했다. 로우어리는 자신을 채용하게 되면 큰 행운을 불러올 유명대학의 도시계획분야 학자와 교수로서 탁월한 일을 해낼 수 있는 도정에 있다. 그는 곧 우리 곁을 떠나, 또한 자신의 주요 분야에서 윤리를 가르칠 준비를 하게 될 것이다. 이 모든 사람과 그 외의 많은 것이 내 생각의 폭을 넓히고 심화시키며 예리하게 하도록 도왔다. 나는 그들의 선물에 깊이 감사드리고, 내가 이 저작에서 그들과 함께해왔던 것이 존경받을 가치가 있기를 바란다. 캘리포니아 주 로스앤젤레스 2011년 6월 테리 쿠퍼
테리 쿠퍼(Terry L. Cooper)는 미국 남가주 대학(University of Southern California, USC)의 시민권과 민주가치(사회윤리) 분야를 강의하는 마리아 B. 크러춰 석좌교수이다. 그의 핵심 연구 분야는 시민참여와 공직윤리이다. 그는 USC의 지역 공동체참여 10년 프로젝트(NPP) 상임연구자로서 1999년에 설립된 지역공동체 협의회제를 통해 로스앤젤레스시의 거버넌스에서 지역공동체 조직의 역할에 대한 연구를 진행해왔다. 그는 또한 USC 시민참여기획(Civic Engagement Initiative) 소장으로 NPP 프로젝트를 지역공동체 협의회와 로스앤젤레스 너머로 확대하고 있다. 현재 그가 역점을 두고 있는 사업으로 중국에서의 주택소유자 협회운동이 있다. 이 운동을 통해서 개발업자에게 콘도미니엄을 구입하려는 사람의 소유권을 보장해주고 그들이 거의 소유하지 못하고 있는 것들을 찾아내고자 한다. 쿠퍼 교수는「공직윤리: 책임 있는 행정인」(제5판, 2006)과 「행정을 위한 시민권 윤리」(1991)의 저자이다. 그는「모범 행정인: 정부에서 품성과 지도력」(1992)의 공동편집자 이며,「행정윤리 핸드북」(제2판, 2001)의 편집자이기도 하다. 그의 논문은 학술지, Public Administration Review, Administration & Society, International Review of Administrative Sciences, International Journal of Public Administration, Administrative Theory and Praxis, International Journal of Organization Theory and Behavior, Public Budgeting and Finance, American Review of Public Administration, The Bureaucrat에 실렸다. 그는 Public Administration Review와 Administrative Theory and Praxis 의 편집위원을 역임했으며, 현재 American Review of Public Administration 의 편집위원으로 활동하고 있다. 그는 학술지 Public Integrity에서 내고 있는 “모범적인 프로필”의 편집자 이기도 하다. 쿠퍼 교수는 미국행정학회 윤리분과위원장을 역임하기도 했다. 그는 미국과 타국 정부의 여러 수준에서 수많은 전문가 집단을 위한 윤리연수를 주도한 바 있다.
발간사 제6판 서문 감사의 말 저자소개 번역진소개 제1장 서론 제2장 윤리적 의사결정의 이해 제1부 개별 행정인을 위한 윤리 제3장 근대사회와 탈근대사회의 행정: 행정윤리의 맥락 제4장 행정의 책임성: 행정윤리의 열쇠 제5장 책임의 충돌: 윤리적 딜레마 제2부 조직 내 윤리 제6장 공공조직 내의 책임있는 행동유지: 두 접근방법 제7장 윤리와 조직규범 그리고 조직구조의 통합 제8장 조직 내 윤리적 자율성 보호하기: 비윤리적 상사와 조직에 대한 대처 제3부 설계적 접근방법 제9장 행정윤리에 대한 설계적 접근방법의 적용 제10장 책임행정 참고문헌 옮긴이 해제 찾아보기
머리말 강학상(講學上)의 질적 연구는 현실 행정에서는 질적 평가로 이어지고 있다. 그런데 계량화하거나 통계화하여 객관성을 확보할 수 있는 양적 평가와는 달리, 질적 평가는 그와 같은 수단을 확보하기가 쉽지 않다. 행정이나 행정학의 영역에서 질적 평가에 대한 잠재적 수요는 많지만, 이 수요를 충족할 만한 세련된 질적 평가의 방법이나 이론, 실제적 기법 등이 결여되어 질적 평가의 활성화에 걸림돌이 되어 왔다. 이 상황에서 질적 평가의 수요에 대응하고 질적 평가를 활성화하기 위해서는 그 기준이 뚜렷해야 한다는 지혜를 얻어 이 분야에서 오랫동안 연구해 오셨던 석학에서부터 새로운 영역을 개척한 신진학자들, 또는 전통적 영역에서 새롭게 해석하여 학문적 지평을 넓히는 작업을 해 오고 있는 필자들의 글을 모아서 질적 평가를 논의하고 그 기준을 확립하려는 노력이 이루어졌다. 그 기준을 확립하려는 노력은 ‘행정정의(行政正義)’라는 개념으로 귀착되었다. 먼저 이 책에서는 여러 다양한 분야에서 논의된 정의(正義)에 관한 개념을 하나로 묶어 앞으로의 행정정의 논의에 기초로 삼고자 하였다. 즉 질적 연구의 활성화를 통해 현실적으로 질적 평가에 응용되고 그 기준으로 행정정의를 논의하는 데 있다. 이 책은 3부로 이루어져 있다. 제1부는 질적 연구와 질적 평가에 관한 개략적인 소개로 3개의 장으로 구성되어 있다. 제1장 서론에서는 질적 연구와 질적 평가에 관한 소개로 학문이나 이념에 대해 이상적 태도를 보이더라도 그 구체적 방법이 없으면 공론이나 공담이 되기 쉬우므로 사회과학도는 그렇게 되지 않도록 하여야 한다고 지적하였다. 또한 연구대상으로서의 인간의 삶에 대한 질적 접근을 언급하는데 이 부분은 이광석 교수(경북대)가 집필하였다. 제2장의 “후기실증주의와 질적 연구방법의 정책평가에의 적용가능성”은 이성우 교수(한성대)가 집필하였는데, 정책연구에 있어 실증주의와 합리주의는 실용적인 입장에 서 있는 정책학의 분석이론과 방법론에 지대한 영향을 미쳤다고 전제한다. 그러나 계량적 접근방법을 취하는 실증주의적 인식과 논리와 접근방법에는 장점과 함께 한계가 있다. 실증주의에 근거한 행태주의가 정책학의 발전을 억압해 온 족쇄와 같은 기능을 한 역사가 있었다. 가치지향적이거나 처방적인 학문의 특징을 갖는 정책학의 발달은 1960년대 이후의 후기실증주의의 등장에 힘입은 바 매우 크다. 그럼에도 불구하고 지난 반세기 동안의 정책연구는 대부분이 실증주의적 연구방법에 치중했다. 이 때문에 정책연구에 많은 한계가 내재하여 있었고, 산출된 정책정보의 질도 낮아 정책고객들로부터 그다지 환영을 받지 못한 현상이 나타났다. 진정한 정책학의 발전을 위해서는 정책연구에 후기실증주의의 날개를 달아주어야 한다. 본 연구는 이러한 문제의식 아래에서 후기실증주의의 철학적, 방법론적 특징을 논의한 후 질적 연구방법을 활용하는 다섯 가지 대표적 이론들을 소개하고, 계량적 연구방법과 질적 연구방법을 여러 차원에서 비교한다. 또한, 정책분석평가연구에의 질적 연구방법의 적용가능성을 논의하고 적용사례들을 소개한다. 이어서 홍수정 박사(서울시청)가 집필한 제3장에서는 “질적 평가, 어떻게 할 것인가?: 질적 자료 확보의 문제”를 다루었다. 이제까지 대부분의 연구자들은 정책이나 프로그램의 평가에서 양적 연구방법을 선호해 왔지만, 양적 평가에서의 한계와 더불어 질적 평가의 필요성을 인식하게 되었다. 그러나 질적 평가를 하면서도 질적 연구에서의 질에 관한 논의는 거의 없었다고 보았다. 이 연구는 정책이나 프로그램을 질적 연구방법으로 평가할 때 고려되어야 하는 ‘질’적인 문제와 ‘질’적 자료의 수준을 제고할 수 있는 방법을 제시하는 것이 목적이라고 밝히고 있다. 이를 위하여 첫째, 질적 수준을 높이기 위한 질적 자료 수집방법으로는 인터뷰, 참여관찰, 그리고 현장노트 세 가지를 제시하였으며, 객관적이면서도 구체적으로 그 내용을 기록하는 방법을 제안하였다. 둘째, 질적 자료가 평가에서 어떻게 활용될 수 있는지 설명하였다. 마지막으로 국립서울병원 갈등조정프로그램 운영에 대한 평가를 분석함으로써 양적 평가가 가질 수 있는 설명력의 한계와 질적 자료의 확보에 대한 중요성을 논의하였다. 제2부는 질적 평가의 기준으로서의 행정정의를 다룬다. 이는 제4장, 제5장, 제6장 및 제7장을 포괄한다. 제4장은 김영기 교수(경북대) 글로서 주로 샌델의 ｢ 정의란 무엇인가 ｣ 를 통해, 고대로부터 현대까지의 대표적인 정의관과 그에 대한 샌델의 비판을 살펴보고 나서, 샌델의 정의관과 그것이 갖는 한계에 대해서도 지적하는 글이다. 샌델은 ｢ 정의란 무엇인가 ｣ 에서, 고대로부터 현대까지의 대표적인 도덕 ･ 정치철학을 정의(justice)를 이해하는 방식에 따라 크게 세 가지 유형으로 나누어 살펴본다. 곧, 행복(welfare)의 극대화를 추구하는 공리주의, 개인의 자유(freedom)를 중시하는 자유주의, 미덕(virtue)을 중심적 가치로 여기는 목적론적 정의관이 바로 그것들인데 우리 주변에서 일어남직한 여러 가지 사례를 통해 볼 때, 공리주의나 자유주의의 정의관이 정당하게 받아들여질 수 없는 정의관이며, 우리가 다시 아리스토텔레스의 정의론으로 돌아가, 정의는 목적론에 근거하는 것임을 분명히 할 때에만 올바른 정의 개념이 정립될 수 있다는 점을 역설하고 있다고 지적한다. 제5장은 이정전 교수(서울대)의 글 “경제학자가 본 정의”는 경제학적 관점에서 정의를 논한다. 신자유주의 경제학자들은 시장에서 가격이 공정하게 결정되기 때문에 소득분배도 공정하다고 생각하는 경향이 있다. 그렇지만 이들은 가난한 사람들이 시장에서 철저히 배제된다는 사실을 고려하지 않고 있다. 또한 경제학자들은 이해당사자들 간의 자발적 합의를 근거로 시장이 공정하다고 주장한다. 그렇지만 이들은 시장에서의 자발적 거래가 일으키는 환경문제의 심각성을 외면한다는 문제가 있다. 특히나 시장에서 결정되는 가격은 개인의 이기적 마음만을 반영하고 있기 때 문에 공적인 가치를 반영하지 못한다는 측면에서 치명적인 한계를 지닐 수밖에 없다. 따라서 타인을 배려하는 따뜻한 사회를 만들려면 자본주의 시장의 원리를 확장하기보다는 오히려 더욱더 제한해야 할 것이다. 제6장 “공공선택이론과 공공복지”는 박성복 교수(대구대)가 집필하였다. 이 글은 수요와 공급의 관점에서 공공정책을 검토하는 공공선택이론에 대해 개괄적으로 살펴보고, 이를 바탕으로 공공복지와 관련한 다섯 가지 명제-사회의 개념, 공공복지에 대한 합의문제, 갈등의 두 가지 유형, 개인과 공공복지-를 검토하고자 한다. 다음으로 파레토의 기준과 파레토 최적 상태를 통해 우리가 생각하는 바람직한 정책 방향을 생각해보고, 이러한 정책 방향을 실현하기 위한 사회복지함수로 공리주의, 롤스의 정의론, 직관주의에 대해 알아본 후, 이를 바탕으로 사회복지함수의 형태를 결정하고 이것이 구체적으로 개인들의 복지에 어떻게 적용할지 살펴보고자 한다. 제7장 “분배정의와 토지로 인한 소득불평등”은 학자로서의 삶을 살면서 토지문제와 정의를 집중적으로 연구한 김윤상 교수(경북대)가 집필한 글이다. 분배규칙은 필요에 따라 분배하는 필요형, 특권과 차별도 허용하는 특권형, 기회를 균등하게 보장하는 기회균등형으로 나눌 수 있는데 인간의 평등한 자유를 지향하는 오늘날 특권형이 옳지 않다는 데에는 합의를 이룬 것으로 보인다. 그런데 토지사유제는 특권형 사회제도임에도 불구하고 보편화되어 있다. 이러한 논의를 바탕으로 하여 시뮬레이션을 통해 다음과 같은 사실을 보인다. 토지사유제가 부당한 분배의 불평등을 발생시킨다는 점, 그리고 이 문제에 대한 최선의 해결책은 누진소득세가 아니라 토지의 임대가치를 환수하는 지대세라는 점, 환수한 지대를 주민에게 균등하게 분배하면 불평등도가 더욱 줄어든다는 점이 그것이다. 그런데 토지사유제가 이미 정착된 사회에서 지대세를 일거에 도입하면 토지의 매매가격이 0으로 폭락하기 때문에 단기적으로는 큰 부작용이 염려된다. 토지사유제로 인한 분배 문제를 해결하면서 이런 부작용을 막는 최선의 방법은 지대에서 매입지가에 대한 이자를 공제하고 나머지만 징수하는 이자 공제형 지대세이다. 제3부는 행정정의의 분야별 응용이다. 이는 제8장부터 마지막 장에 이르는 글들로서 정책에서의 구체적 모습을 제시하며 더 나은 방향으로의 제안을 담았다. 먼저 제8장 “영국의 도시재생정책에서의 행정정의(行政正義): 커뮤니티와 지속가능성의 \논의를 중심으로”는 영국의 신진학자인 Andrea 박사(University of Durham)가 집필한 글로서 영국의 20세기 도시재생정책을 ‘커뮤니티’와 ‘지속가능성’에 중점을 두어 고찰한다. 제2차 세계 대전으로부터 2003년 지속가능커뮤니티 계획(Sustainable Communities Plan: SCP)에 이르기까지 논의하고 있는데, 이 글의 일관적인 목표는 1) 커뮤니티와 지속가능성의 논의들이 영국 도시정책에서 보여준 여러 가지 방법들을 이해하고 2) 도시문제들에 대한 인식과 그에 대한 여러 정책이 특정한 사회, 경제, 정치적인 맥락 속에서 취해온 대응방법들을 살펴보는 것이다. 제9장 “의료자원 할당과 행정정의”는 서남규 박사(건강보험정책연구원)가 집필하였는데 복지국가로 나아가는 도상에서 이 분야의 논의는 시의적절하다고 하겠다. 이 글에서 세계 각국은 복지제도 또는 건강보장제도를 설계하고 운영하는데 있어서 재정확충과 보장의 확대 사이의 상충관계라는 근본적인 어려움에 직면한다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 새로운 재원 발굴 혹은 의료보장에서의 우선순위를 정해서 그에 맞는 정책을 수립하고 집행하는 다양한 노력을 기울이는 것이 필요하다. 이 논문은 후자에 초점을 두고 먼저 우선순위 결정에 기술적 접근에 대해 살펴본 후, 자원 배분의 우선순위와 이에 대한 사회적 가치에 관하여 다양한 이론들의 내용을 바탕으로 우리나라 국민들이 생각하는 우선순위에 대한 원칙 및 의료보장체계의 평가에 관하여 설문조사를 통해 검토해 보았다. 설문조사 결과, 공공의료서비스의 확장 및 그 확장의 내용에 대한 인식은 하고 있으나 의사결정절차에 대한 신뢰가 매우 낮을 것을 확인할 수 있었다. 또한, 주된 의사결정의 주체에 대한 국민의 신뢰성이 많이 낮은 상황에서 우선순위 선정과 관련하여 정당성 확보가 적실히 필요하다. 이를 바탕으로 여러 가지 쟁점-기술적 ･ 제도적 접근, 근거중심 의학의 발전에 대한 우선순위 결정, 정보의 문제-등을 해결할 필요성이 있다. 제10장 “한국의 에너지복지정책과 정의론”은 진상현 교수(경북대)가 집필하였는데, 이 글은 기존의 에너지 복지정책을 ‘정의론’이라는 관점에서 정리하고 그 결과를 토대로 에너지 복지정책 개선을 위한 큰 틀에서의 개선방향을 제시하였다. 우선 정부의 에너지 평등의무는 크게 적극적 ･ 소극적 의무로 구분하였다. 이미 발생한 에너지 불평등 해소를 위한 한국정부의 사후적 대책들을 적극적 평등의무의 관점에서 살펴보고, 에너지 불평등의 사전 예방을 위한 정부차원의 소극적 평등의무를 제도적 대책, 기반시설 대책, 물리적 대책으로 구분하여 설명하였다. 그 결과, 한국에서는 사전예방적인 에너지 대책이 마련되지 않았을 뿐만 아니라 현재 진행 중인 사후적 에너지 대책마저 제대로 작동하지 못하고 있는 실정임을 확인하였다. 이에 공정사회 구현을 위한 한국 에너지 복지정책의 개선방향을 제언하였다. 21세기 에너지 ･기후변화시대를 맞이한 한국사회에서 에너지빈곤층을 해소하고 복지를 증진시키는 방향으로 이 글에서 제시된 개선방향이 사회적으로 활발히 논의되고 정책적 의제로 채택될 수 있기를 바라는 의도가 담겨있다. 제11장 “환경정의와 녹색 ODA”는 허태욱 교수(서울연구원)가 집필하였다. 이 글에서 환경보전과 사회정의 실현의 의미를 함축하고 있는 환경정의론을 통해 최근 국제적 및 국내적으로 주목을 받고 있는 기후변화대응을 위한 녹색 ODA를 고찰한다. 구체적으로, 녹색 ODA가 환경정의의 실질적/분배적/절차적 정의의 맥락과 더불어 실천적 적용 측면에 부합되는 가능성을 확인한다. 반면에 부족한 문제점들의 고찰을 통해 지속가능한 녹색 ODA가 구현되기 위한 내용, 범위와 절차의 재구성의 필요성을 주장한다. 제12장 “구조주의 관점으로 본 보훈행정과 조선어학회 사건”은 이광석 교수(경북대) ･ 오수길 교수(고려사이버대)의 공동 집필이다. 이 글은 보훈의 개념과 현실의 보훈제도가 상호 어긋난 사례를 설명하고 그 대응방안을 찾는다. 그 전제는 대한민국의 눈부신 발전에 기초하여 모순적 행동을 보인 이들을 포괄하자고 제의한다. 즉 보훈 개념을 설명한 ｢ 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 ｣ 제1조에는 ‘국가를 위해 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유가족에게 국가가 응분의 예우를 행함으로써 그분들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 함양토록 함에 있다’고 정의하고 있다. 그런데 민족문화 발전에 역할이 적고 덜 헌신적이며 덜 이바지한 이들은 포상을 받는 데 비해 민족문화 발전에 더 많은 역할을 하고 더 헌신적이었으며 더 이바지한 이는 포상에서 제외되는 경우가 있음을 주목한다. 그 중 역사적 아픔을 안겨주는 경우가 북으로 간 사실 때문인데, 대한민국의 정통성이라는 관점에서 이들을 직접 포상할 수는 없다. 즉 직접적 포상이 불가능하다면 간접적으로 그 공헌을 인정하는 논의의 물곬을 터야 할 일로서, 실제로 그 보기를 조선어학회 사건에서 찾아볼 수 있다. 일제하 국어운동은 조선어학회가 떠맡았고, 조선어학회는 민족의 문화사상에 빛나는 금자탑을 세웠다. 이 과정에서 가장 많은 일을 한 이가 이극로인데, 그를 직접 포상할 수는 없으므로 단체 포상제도를 도입하여 조선어학회를 단체 포상함으로써 대한민국의 정통성을 잇는 범위 내에서 史實과 일치하도록 할 수 있다. 이 글은 일제하의 대립구조, 대립구조의 와해, 분단의 대립구조 등 대립구조의 변화라는 구조의 관점에서 보아 해결책을 제시한 것으로, 구조의 변화 속에서 동질성을 유지한 단체에 대해 단체 포상제도를 도입하자는 것이다. 제13장 “영국 조건 불리지역 정책의 환경기준 도입과정과 전망”은 김태연 교수(단국대)가 집필한 글이다. EU의 조건불리지역정책(Less Favoured Areas) 은 농가에 대한 직접소득보조를 통해서 농업생산지속, 인구유지, 전원보존의 목적을 성취하고자 하는 정책으로, 새로운 방식의 농업지원 정책을 모색하고 있는 우리나라에 매우 유용한 것으로 받아들여져 그간 많은 선행연구가 이루어져왔다. 그러나 그간의 연구는 EU의 포괄적인 법규와 자료에 근거하여 이루어졌기 때문에 실제 조건불리지역의 선정이나 보조금액의 결정과 관련해서 각 회원국 간에 존재하는 차이와 정책의 집행과정에서 나타나는 문제점 등을 충분히 파악하기 어려운 문제가 있었다. 이에 이 글에서는 영국의 조건불리지역정책의 변화 및 개혁과정을 사례로 우리나라 조건불리지역정책에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 구체적으로 영국의 조건불리지역정책의 과거 전개 과정 및 그 결과, 조건불리지역정책의 문제점 해결을 위해 환경기준을 도입하는 과정 및 Agenda 2000 개혁 등의 개혁논의를 고찰하고, 향후 개혁 전망을 살펴보았다. 그리고 이러한 영국 조건불리지역정책의 변화과정으로부터 우리가 고려해야 할 몇 가지 시사점을 제시하였다. 이 책은 행정언어연구회의 역사와 함께 한다. 2006년 한국행정학회 하계학술대회에서 ‘행정언어’ 개념이 제시된 후(한국행정연구 제15권 제4호에 수록), 이를 확산 ･ 심화시키고자 2007년 1월 8일 서울시청 근처의 세실레스토랑에서 행정언어연구회가 발족하였다. 행정언어의 연구를 위하여 발족한 행정언어연구회는 2010년에는 행정언어와 질적연구학회로 이름이 바뀌고 이제는 행정언어연구소가 행정언어를 발전시키고 있다. 이 책의 기획은 2011년에 이루어졌으나 여러 사정으로 지연되었으나 이제야 햇빛을 보게 되어 행정언어 총서 1권으로 간행되었다. 그 동안 이 책의 출판을 위해 애쓴 조명문화사의 이주헌 실장과 박영호 부장, 집필자로 참가해 주신 여러 교수님께도 깊디깊은 감사의 말씀을 드린다. 아무쪼록 이 책이 계기가 되어 이 책에서 의도하는 바대로 질적 연구나 질적 평가의 기준으로 행정정의(行政正義)의 논의가 활성화되기를 바라는 마음으로 차례대로 읽어 나가기를 바란다. 2013년 9월 복현동(伏賢洞) 연구실에서 집필진을 대표하여 이광석 사룀
저자소개 이광석(lightstone@knu.ac.kr) 영국 University of Newcastle upon Tyne에서 박사학위를 받고(2004) 현재 경북대 행정학부 에서 부교수로 근무하고 있다. 주요 논문은 행정학으로의 투사에 관한 연구: 행정행태설과 행 정언어이론을 중심으로(2013), 복지모순으로서의 소득역전에 관한 연구(2013) 등이며, 주요 저서로는 복지국가의 공적연금정책과 개혁(2010: 공저), 다문화사회의 이해(2012: 공저), 사 회복지조사론(2012: 공저) 등이 있으며, 관심 분야는 사회(복지)정책, 행정언어, 국제행정 등 이다. 이성우(leese@hansung.ac.kr) 서울대학교 경영학과에서 경영학 학사를 취득하였고, 서울대학교 행정대학원에서 행정학 석 사를 취득하였으며, University of Pennsylvania, The Wharton School에서 (MBA, Ph. D, 공 공정책학 전공) 학위를 취득하였다. 현재 한성대학교 행정학과 교수로 재직중이며 정부업무 평가위원, 한국정책분석평가학회 회장, 한국규제학회 회장, 한국행정연구원 수석연구원등을 역임하였다. 주요 관심분야는 정책결정론, 정책분석론, 정부규제론, 정부개혁론이며, 저서로 는 정책분석론: 이론과 기법(2008, 조명문화사), 정책평가론(2007, 법문사, 공저), 정책분석론: 이론과 기법(개정판)(2012, 조명문화사)등이 있다. 홍수정(soojung524@seoul.go.kr) 상명대학교 행정학 석·박사를 취득하였으며, 현재 서울시 갈등조정담당관(과장)으로 재직중 이다. 경실련 (사)갈등해소센터 이사를 역임하였으며, 역서로는 “분쟁조정전략매뉴얼”(공역, 2007. 에피스테메)이 있다.337 김영기(ykkim@knu.ac.kr) 서울대학교 철학과를 졸업하고, 동 대학원에서 석사 및 박사과정을 수료하였다. 현재 경북대 학교 인문대학 철학과 교수로 재직중이며, “마이클 샌델의 정의관 비판”, “매킨타이어의 자 유주의 비판에 대한 비판”, “기술시대의 생명윤리” 등의 논문이 있다 이정전(jjrhee@snu.ac.kr) 서울대 경제학과를 졸업하고, 미국 아이오와주립대의 경제학과에서 경제학 박사를 취득하였 다. 한국자원경제학회 회장과 한국공공선택학회 회장을 역임하였으며, 주요 저서로는 “두 경 제학 이야기: 주류경제학과 마르크스경제학”, “환경경제학”, “토지경제학”, “시장은 정의로 운가”, “우리는 행복한가”, “경제학을 리콜하라”, “우리는 왜 행복해지지 않는가” 등이 있다. 박성복(sungpark@daegu.ac.kr) 미국 택사스 오스틴 주립대학교 정치학 박사(사회정책 전공) 학위를 취득하였으며, 현 대구 대학교 행정대학 지역사회개발.복지학과 교수로 재직중이다. 저서로는 공공복지의 이해 (2005), 사회복지정책론(공저, 2007), 사회복지조사론(공저, 2013)가 있으며 주요 논문으로는 “정책갈등구조의 실증분석”(2012), “사회정책의 차원들”(2011), “사회복지행정의 개념적 특 성과 실천적 과제”(2009)등이 있다. 김윤상(yskim@knu.ac.kr) 토지정책을 전공하였으며, 미국 펜실베이니아대학교(도시계획학 박사) 및 서울대학교 법과 대학(법학사)에서 학위를 취득하였다. 현재 경북대학교 행정학부 교수로 재직중이며, 주요 저 ･ 역서로는 “특권 없는 세상”(2013), “지공주의: 새로운 토지 패러다임”(2009), “땅과 정 의”(에세이집, 2011), “진보와 빈곤”(완역, 1997), “노동 빈곤과 토지 정의”(역서, 2012)외 다 수가 있다. Andrea Armstrong(andrea.armstrong@durham.ac.uk) 영국 University of Durham 에서 박사학위를 받고[2010: 뉴캐슬게이츠헤드에서의 지속가능 커뮤니티 창조’(Creating sustainable communities in NewcastleGateshead)] 현재 Durham대 학교 사회정의 & 커뮤니티 센터에서 연구원( Research Associate)으로 일하고 있다. 연구 관 심은 1) 철거, 모바일정책, 도시비전에 초점을 둔 도시변화 2) 형평성, 취약성에 초점을 둔 기 후변화와 에너지에 관한 커뮤니티 기반의 대응 3) 도덕적 문제와 딜레마에 초점을 둔 커뮤니 티 기반의 참여연구 등이다. 서남규(ibid00@hanmail.net) 연세대학교에서 사회학박사(2009년)를 취득하였다. 현재 국민건강보험공단 건강보험정책연 구원 연구위원으로 의료정책 및 건강보험정책관련 연구, 한국의료패널 등 다수 조사업무를 진행중이며, 고려대학교 보건과학대학 겸임교수로 보건사회학 및 건강보험론 강의를 하고 있다. 대표저서(논문)으로는 “재정위기와 의료체계 변화”(박사학위 논문, 2009), “우리나라 의료체계의 역동성”(2009) 등이 있다. 진상현(upperhm@knu.ac.kr) 서울대학교 환경대학원에서 박사학위를 취득하였으며, 현재 경북대학교 행정학부에 재직 중 이다. 주요 관심분야는 에너지 ･ 기후변화정책이며, “에너지정의의 개념화를 위한 시론적 연 구”, “에너지빈곤의 개념 및 정책대상 추정에 관한 연구”, “생태근대화론에 기반한 한국의 에너지정책에 대한 연구”, “사회생태자본에 기반한 대안적 지역발전모델: 독일 바이오에너 지 마을에 대한 사례연구”, “The Effectiveness of Energy Efficiency Improvement in a Developing Country”, “Dilemma of Energy Efficiency Improvement: Market Failure, Government Failure and Rebound Effect” 등의 논문과 저서를 발표한 바 있다. 허태욱(huh2013@si.re.kr) 2011년에 University of Bristol(UK)에서 정책학 박사학위를 취득하고, 경희대학교 공공대학 원, 이화여대 행정학과, 한국외대 국제지역대학원 강사, 동아대학교 국제학부 조교수 등을 거 쳐 현재 서울연구원(구 서울시정개발연구원) 전략연구센터 부연구위원으로 재직하고 있다. 관심분야로는 거버넌스, 시민참여, 지속가능발전&녹색성장, 국제개발행정 등이 있다. 주요 논문은 “Dynamics and Discourse of Governance for Sustainable Development in South Korea: Convergent or Divergent?”, ”환경정의론과 생태근대화론을 통한 한국의 녹색ODA 논의의 고찰“, ”Reconsidering Environmental Informatisation in light of E-Governance: focusing on the Korean National Environmental Technology Information Centre (KONETIC)“ 등이다. 오수길(soogiloh@cuk.edu) 성균관대학교에서 박사학위를 받고(학위논문 - 지방정부의 민관 협력 사례 연구: 지방의제 21 추진 과정을 중심으로), 현재 고려사이버대학교 IT학부 부교수로 재직 중이다. <녹색당과 녹색정치>(2013, 공저), <세계 지방의제21 20년사>(2013, 공역), <사회문제를 보는 새로운 눈>(2013, 공저) 등의 저역서가 있다. 주요 관심 분야는 거버넌스, 지속가능발전, 행정철학이 며, 한국매니페스토실천본부와 민관협력포럼, 거버넌스21클럽에 참여하고 있다. 김태연(tykim@dku.edu) 고려대학교 농업경제학과를 졸업하고 영국 뉴캐슬대학교 농업경제학과에서 “농촌개발을 위 한 가족농 모델(Family Farm Models for Rural Development)”에 관한 연구로 박사학위를 취 득하였다. 2003년 귀국후 한국농촌경제연구원에서 농촌발전관련 연구를 수행하였고 2005년 부터 단국대학교 환경자원경제학과에 재직중이다. “농촌개발정책의 재구성(공저)”, “EU의 농촌개발정책 분석”, “지역농업 클러스터 육성 방안” 등 유럽과 영국의 정책에 대한 다수의 연구보고서와 저서가 있다.
차 례 머리말 제1부 질적 연구와 질적 평가 제1장 서론 / 이광석(경북대) ······················································· 3 제2장 후기 실증주의와 질적 연구방법의 정책분석평가연구에의 적용가능성 / 이성우(한성대) ······················································ 21 제3장 질적 평가, 어떻게 할 것인가?: ‘질’적 자료 확보의 문제 / 홍수정(서울시청) ···································································· 50 제2부 질적 평가의 기준으로서의 행정정의 제4장 정의란 무엇인가?: 샌델의 ｢ 정의란 무엇인가 ｣ 비판 / 김영기(경북대) ······································································· 79 제5장 경제학자가 말하는 정의 / 이정전(서울대) ····························· 101 제6장 공공선택이론과 공공복지 / 박성복(대구대) ··························· 113 제7장 토지소유제도와 사회정의 철학 / 김윤상(경북대) ···················· 167 제3부 행정정의의 분야별 응용 제8장 영국의 도시재생정책에서의 행정정의(行政正義): 커뮤니티와 지속 가능성의 논의를 중심으로 / Andrea Armstrong(영국더럼대학) ·············································· 191 제9장 의료자원할당과 행정정의 / 서남규(국민건강보험정책연구원) ··············································· 211 제10장 한국의 에너지복지정책과 정의론 / 진상현(경북대) ················ 236 제11장 환경정의와 녹색 ODA / 허태욱(서울연구원) ························· 260 제12장 보훈행정에서 단체 포상제도 도입에 관한 연구: 조선어학회 사건을 사례로 / 이광석(경북대) ･ 오수길(고려사이버대) ······································· 280 제13장 영국 조건불리지역정책의 환경기준 도입과정과 전망 / 김태연(단국대) ········································································ 304 찾아보기···················································································· 330 저자소개···················································································· 336
이 책은 행정사상과 행정학 연구의 논리 간의 관계를 한국 행정의 역사적 맥락과 제도적 맥락에서 고찰해 본 것이다. 그동안 저자는 주로 행정학 연구방법론과 행정이론의 구조에 관한 저서들을 발표해 왔는데 이번에는 이러한 글들을 바탕으로 행정사상에 관한 문제와 행정학 연구의 논리 간의 관계에 관해 생각해 보고자 하는 것이다. 저자의 궁극적인 학문적 관심은 ‘한국 행정학’이다. 그러나 저자는 아직 한국 행정에 관한 체계적인 이론을 정립할 수 있는 연구를 수행하지 못한 채로 그러한 연구를 위한 준비에만 많은 시간을 보내온 셈인데 이번에 시도한 연구는 한국 행정과 행정학에 초점을 둔 연구를 지향하고 있다. 한국 행정학 연구를 위해 필자가 준비해 온 저서들은 다음과 같다. 첫째는 ｢사회과학연구의 논리-정치학･행정학을 중심으로｣(박영사, 1981; 1995)이다. 이 책은 20세기 중반에 미국에서 유행하던 소위 주류 사회과학방법론의 체계를 정리하여 정치학과 행정학 연구의 논리를 정립해 보고자 한 것인데 특히 행정학의 경험적 이론의 구조를 밝히는데 도움을 받고자 했다. 그런 목적으로 당시에 일종의 거대이론(grand theory)으로 체계화되고 있던 정치학의 심리학 이론, 집단이론, 구조-기능론, 통신론(의사소통론), 체계론 등을 정리하여 경험적 이론의 “패러다임적”인 체계를 알아보았다. 이러한 패러다임적 체계는 행정학의 이론정립에 도움을 줄 것이라고 생각했기 때문이다. 그 후에 이 책은 경험주의적인 연구방법론에 대한 비판을 수용해 해석학과 비판이론적 입장의 논의를 추가해 개정했다. 둘째는 ｢행정학의 논리｣(박영사, 2002; 2005)이다. 위에서 밝힌 ｢사회과학 연구의 논리｣에 대해 한편으로는 독자들의 분에 넘치는 호의적인 반응이 있었으나 다른 한편으로는 그 내용이 너무 난삽하다는 지적이 있어서 좀 더 간추려서 행정학에 초점을 두고 쓴 것이다. 이 책은 행정학 연구의 분석단위의 수준과 맥락단계 및 연구의 목적과 방법을 결합한 하나의 발견적(교시적; heuristic)인 틀을 만들어서 행정이론의 전체적인 구조를 이해하고자 한 것이다. 그러한 준거의 틀 속에서 행정학이 수용한 연구의 논리들을 채택한 행정이론의 구조를 정리했다. 이 책에서 다룬 행정학 연구의 논리는 경험적 연구, 해석학적 연구, 그리고 비판이론적 연구이다. 연구의 논리로서 다룬 것은 아니나 이 책에서는 포스트 모더니티의 행정학 문제에 관해서도 언급했다. 셋째는 ｢한국 행정학의 논리｣(박영사, 2005)이다. 이 책은 위에서 언급한 ｢행정학의 논리｣의 체계에 따라 1950년대 이후 한국 행정학자들이 발표한 글들을 일부 뽑아서 정리해 본 것이다. 그렇게 함으로써 행정학 연구의 논리를 밝힘과 동시에 한국 행정학자들이 주로 관심을 가지고 연구한 업적들의 특징적 경향을 밝혀 보려고 했다. 따라서 이 책은 일종의 ｢한국 행정학사｣라고 말할 수도 있을 것이다. 이제 위와 같은 ‘준비’를 바탕으로 ｢행정사상과 연구의 논리｣를 구성했다. 단순하게 생각하면 이제까지 진행해온 연구의 논리에 관한 검토에다가 ｢행정사상｣만을 추가하면 될 것이라는 생각이 들기도 했다. 그러나 ‘행정사상’의 시간적, 문화적, 국가적인 범위를 넓혀서 생각하기에는 저자의 능력이 너무 부족하다고 느꼈다. 결국 한국 행정의 역사적 맥락과 제도적 맥락에서 행정사상과 행정학 연구의 논리 간의 관계에 한정하여 검토하기로 했다. 즉 한국 정치･행정의 역사적인 시대적 특성은 한국의 국가로서의 제도적 논리와 상호작용하면서 특정한 사상과 연구의 논리의 적실성을 높이기도 하고 낮추기도 했을 것이라는 것이다. 이러한 논의의 전개방식에서 당면한 가장 큰 애로는 “행정사상”을 정치철학 및 사상과 차별화 하는 일과 행정 철학, 행정가치, 행정사상, 행정이념, 그리고 행정이론 등을 구별하는 일이었다. 그런데 이들 간에 명확하고 결정적인 차별화를 시도하는 것은 이 책의 범위와 취지를 넘어서는 어려운 문제라고 판단하여 이 책의 논의전개를 위한 일종의 “연구용 정의”(working definition)를 사용하기로 했다. 즉 “행정사상”을 “행정에 관한 철학, 이념 및 기본이론 등을 포함하는 규범적인 생각”(thoughts)이라고 정의했다. 이렇게 연구용 정의를 가지고 출발했으나 실제로는 한국 행정학의 기존 연구 보고서와 자료에서는 행정사상을 식별해 내기가 어려웠다. 따라서 시기별로 부각되는 시대적 특성과 제도적 논리 간의 결합관계에서 표출되는 특징과 아울러 당시에 유행하는 이론들로부터 “행정사상”을 추론해 내야만 하는 경우도 생기게 되었다. 위와 같은 배경과 취지에 따라 저술된 이 책은 크게 두 부분으로 구분된다. 즉 제1장부터 제4장까지는 이 책의 논지를 전개하기 위한 틀을 구성하는데 역점을 두었다. 제2장의 정치체제의 역사적 맥락과 제도적 논리간의 상호작용에서 밝힌 틀이 제5장 이하의 서술의 골격을 이루게 된다. 제3장은 행정사상에 관해 논했고 제4장은 연구방법론에 관한 기본적인 견해들을 압축적으로 정리한 것이다. 따라서 좀 더 상세한 내용에 관해서는 앞에서 언급한 필자의 저서들이 참고가 되리라고 믿는다. 제5장은 한국 행정학 초기의 발달과정을 참고로 정리한 것이기 때문에 이 책의 틀에 꼭 맞아 떨어지는 방식으로 서술되지는 않았다. 제6장부터 제10장까지는 이 책의 논지와 논의의 틀에 따라 좀 더 구체적인 자료를 가지고 논의했다. 이 책은 2006년경에 구상하고 2007년부터 집필을 시작했으나 자주 중단했다. 중단 후 다시 시작할 때마다 구상의 내용이 달라져서 집필의 방향을 잡기가 더욱 어려워졌다. 2008년 봄부터는 한국행정학회 ｢행정언어연구회｣ 회원들과 함께 약 2년간 현상학에 관한 학습을 했고 그 후 행정철학에 관한 저서들의 공동번역을 진행했다. 이어서 연구회의 명칭을 ｢행정사상과 방법론 연구회｣로 개칭하고 이 서문을 쓸 당시에는 행정윤리에 관한 저서의 공동 번역과 연구를 거의 완료했다. 행정철학과 행정윤리의 번역과 학습 및 현상학의 학습에서는 김종술 전남대학교 명예교수, 김홍우 서울대학교 명예교수, 그리고 신충식 교수의 도움을 크게 받았다. 특히 신충식 교수는 이 책의 내용은 물론 문장까지도 다듬어 주었다. 이 기회에 깊은 감사를 드린다. 이 책의 원고는 ｢행정사상과 방법론 연구회｣에서 발표와 토론의 기회가 있었다. 발표를 경청하고 따뜻한 격려와 고견을 아끼지 않은 회원들께 감사한다. 특히 하호수 한림성심대학 교수의 조언을 이 책에 반영하지는 못했으나 깊이 감사한다. 그동안 연구회를 이끌어 온 이광석 경북대학교 교수, 박광국 가톨릭대학교 교수, 이종원 가톨릭대학교 교수, 김병섭 서울대학교 교수, 김성준 제주대학교 교수께 감사드린다. 변변치 못한 이 책을 집필하는 과정에서 백완기 고려대학교 명예교수가 꾸준한 격려로 힘이 되어 주었다. 이정만 공주대학교 교수, 임도빈 서울대학교 행정대학원 교수, 그리고 이영남 관동대학교 교수가 이 책의 원고를 꼼꼼히 읽고 지적한 사항을 반영하도록 노력했다. 모두 크게 감사드린다. 필자가 집필한 저서를 깊은 배려로 출판해 주시는 조명문화사 이재영 사장님께 크게 감사드리고 박영호 부장님과 편집부 여러분의 세심한 편집 노고에 깊은 감사를 드린다. 2013년 4월 30일 강 신 택
서울대학교 문리과대학 정치학과(정치학사) 서울대학교 행정대학원(행정학 석사) 필리핀 University of the Phillippines 대학원(행정학 석사) 미국 University of Pennsylvanina 대학원(정치학 박사) 미국 Harvard 대학교 Center for International Affairs 및 University of Pennsylvania 정치학과에서 연구 독일 Berlin 자유대학에서 연구 역임: 서울대학교 교무부처장, 교무처장, 행정대학원 교수, 원장 한국행정학회장 Association of Development Research and Training Instirute of Asia and the Pacific 이사, 부회장 사단법인 한국행정문제연구소 이사장 현재:서울대학교 행정대학원 명예교수 대한민국학술원 회원 저서 사회과학연구의 논리-정치학 행정학을 중심으로(박영사) 재무행정론(박영사) 행정학개론(공저:서울대학교 출판부) 정책학개론(공저:법문사) 정책학(공저:법문사) 행정학의 언어(번역서:박영사) 행정학의 논리(박영사) 한국 행정의 논리(박영사)
서문 제1장 서론 제1절 행정사상에 관한 새로운 관심 1 1. 이 책의 목적 1 2. 행정사상과 행정학 연구의 논리 관계에서 제기되는 문제들 2 1) 미국 행정학 연구역사의 입장 2 2) 행정학 연구의 논리 자체의 성격에 관한 문제 4 3) 사상과 연구 논리의 역사적 맥락 문제 5 3. 한국 행정학과 행정사상의 연구 6 제2절 이 책의 구성 7 1. 논의의 범위 7 2. 논의의 전개 과정 9 3. 시기 구분 11 제2장 정치체제의 역사적 맥락과 제도적 논리 제1절 정치체제의 역사, 제도 및 이론 간의 상호작용 13 1. 시대적 배경과 정치사회학적 의미 14 2. 자본주의 국가의 제도적 논리 17 3. 행정사상과 연구 논리의 수용 19 제2절 시기별 개관 20 1. 시기 구분의 문제 21 2. 시기별 개관 23 1) 국가 건설기(1948-1961) 23 2) 경제 발전기(1961-1979) 24 3) 과도기(1979-1993) 25 4) 민주화 이후 26 (1) 문민정부(1993-1998) 26 (2) 국민의 정부(1998-2003) 26 (3) 참여정부(2003-2008) 27 제3장 행정학과 행정사상 제1절 행정사상 29 1. 행정의 정의와 요건 29 1) ‘행정’의 정의 29 2) 행정의 요건과 행정사상 31 2. 정치와 행정 31 1) ‘정치’와 ‘행정’의 개념적 차이와 기능적 차이 31 2) 정치적 역할과 행정적 역할 33 3. 행정학과 행정사상 35 제2절 서양의 행정 철학사 개관 36 1. 근대 이전 38 2. 모더니스트의 시기 39 1) 모더니스트 39 2) 모더니스트에 대한 초기의 대립하는 견해 43 3) 미국 모더니스트의 영향 44 4) 모더니스트에 대한 후기의 반대 49 3. 모더니스트 이후의 시기 52 1) 포스트모더니즘의 상승 52 2) 21세기의 대안들 55 제3절 행정가치와 행정윤리 58 1. 행정가치의 분석모형 58 1) 가치의 개념 58 2) 가치 개념의 분석적 모형 60 3) 가치의 유형별 근거와 심리적 및 철학적 상응관계 60 4) 가치 개념의 분석적 모형과 행정학 61 2. 의무론적 윤리와 목적론적(결과론적) 윤리 61 1) 개관 62 2) 의무론적 윤리 64 3) 목적론적(결과론적) 윤리 65 4) 근본주의에 대한 비판과 공동체주의 윤리 67 3. 민주주의와 행정윤리 67 1) 민주주의와 관료제 67 2) 행정윤리와 행정인의 가치판단 68 3) 행정윤리와 민주주의 이론 68 4) 민주적 책임성(Democratic Responsibility) 70 제4장 행정학 연구의 논리 제1절 사회사상과 과학이론 72 1. 질서에 관한 지향 73 2. 사회사상과 과학이론 75 제2절 행정이론의 분석수준과 맥락단계 75 1. 행정이론 분석단위의 수준 76 2. 행정이론의 맥락단계 77 제3절 행정학 연구의 목적과 방법 Ⅰ: 경험주의적 방법 78 1. 주류 행정학의 논리: 실증적･경험적･합리적 연구의 목적과 방법 79 2. 주류 사회과학방법론과 법칙적 설명 및 예측 79 1) 연역적･법칙적 설명 79 2) 법칙적 설명과 예측의 구조 80 3) 정책과 행정 프로그램의 구성 요소와 연구의 논리 81 4) 최적화의 추구 82 5) 실증적･경험적 이론의 분석수준과 맥락 단계 82 3. 연역적･법칙적 설명 방식에 대한 비판 82 제4절 행정학 연구의 목적과 방법 II: 해석학적 방법 83 1. 해석학의 정의 83 2. 해석학의 유형들 84 3. 해석의 분석 수준과 맥락 단계 85 제5절 행정학 연구의 목적과 방법 III: 비판적 방법 87 1. 비판이론(critical theory) 87 2. 비판사회이론 88 1) 모순, 변증법 및 변화 89 2) 비판적 이성과 상상 90 3) 해방과 자결권 90 3. 비판이론과 행정이론 91 1) 비판적 행정이론 91 2) 비판적 행정학의 연구방법 92 3) 비판적 행정이론의 분석수준과 맥락단계 93 4) 비판이론의 문제해결양식 94 제6절 질적 연구의 강조와 현상학 94 1. 질적 연구 94 2. 현상학적 연구 96 3. 현상학적 환원과 구성 97 1) 현상학의 과업 98 2) 에포케(epoché) 98 3) 환원(reduction) 99 4) 초월론적 주관성(transcendental subjectivity) 99 5) 구성(constitution) 100 제7절 종합: 행정학의 분석수준과 맥락단계 및 연구의 목적과 방법 101 1. 준거의 틀 101 2. 정책문제의 성격과 해결양식 103 1) 안정된 환경과 결정성 103 2) 공생적･경쟁적 환경과 추계성 104 3) 격동적 환경과 비결정성 105 3. 연구논리의 사상적 배경 105 4. 다양한 관점의 이해 106 제5장 국가 건설기의 행정사상과 연구의 논리 제1절 국민국가의 건설과 정부수립 109 1. 해방, 분단, 그리고 정부수립 109 2. 6.25 한국전쟁과 복구 110 제2절 자유주의 국가와 소극적 정부론 111 1. 자유주의 수호와 반공 111 2. 독재정치와 관료제의 성장 112 3. 민주화를 위한 시련과 좌절 114 제3절 공법적 논리와 해결양식 115 1. 행정법학적 행정학 115 2. 행정의 배경과 맥락 116 3. 규범적 해결양식의 한계 118 제4절 행정학의 도입과 발전 120 1. 행정학의 형성기-외생적 기원과 법학 120 2. 받아들인 패러다임 121 3. 이론발전과 검증 125 4. 국가발전과 행정학 126 5. 시기별 사상변화에 관한 견해들 126 제6장 경제 발전기의 행정사상과 연구의 논리 제1절 발전주의 국가의 근대화 129 1. 5.16 군사쿠데타와 국가재건최고회의(1961-1963) 129 2. 제3공화국(1963-1971) 131 3. 제4공화국(1971-1979) 131 제2절 관료제 논리의 우월적 지위 132 1. 사회변동과 행정의 역할 132 1) 사회변동과 정치･행정 132 2) 행정과 경제 133 2. 관료제 우위의 논리 134 3. 경제개발계획의 수립과 집행 136 1) 국가 건설기 136 2) 5.16 군사 쿠데타 이후 136 4. 행정개혁과 공직기강 확립 137 1) 행정 관리 기술의 향상 137 2) 발전과정의 역기능과 공무원 부패 138 제3절 발전행정의 적극적 행정사상 138 1. 발전행정론 138 1) 배경과 맥락 139 2) 발전행정론 140 2. 관료적 지배논리의 강화: 발전연대의 공과 141 제4절 발전연대의 행정학 연구의 논리 142 1. 한국 행정학의 발달 142 1) 토착화를 위한 노력 142 2) 독자적 이론구성 노력 145 3) 새 패러다임 찾기의 계속 147 2. 발전연대 행정학 연구의 논리 148 1) 실증적･경험적 연구 148 2) 해석학적 연구 150 3) 비판적 연구 152 제7장 과도기의 행정사상과 연구의 논리 제1절 제5공화국 정부 156 1. 신군부의 등장: 위기에서 탄생한 정권 156 2. 억압적 분위기 속의 자유화와 작은 정부론 159 1) 사회개혁 159 2) 억압적 분위기 속의 개방과 자유화 160 (1) 정권 유지와 민주화 투쟁의 혼란 160 (2) 개방과 자유화 161 3) 강화된 관료제 논리하의 정부 규모의 축소 161 제2절 제6공화국 정부 162 1. 1987년의 민주화와 불안정한 정부의 출범 162 2. 과거 청산 163 3. 제6공화국 정부의 행정개혁 164 제3절 제도적 논리 간의 급격한 변화 166 1. 과도기 행정의 배경과 맥락 166 2. 제도적 논리 간의 관계의 변화 167 3. 정책학의 도입 168 제4절 과도기의 행정학 연구의 논리 169 1. 실증적･경험주의적 연구 169 2. 해석학적 연구 170 3. 비판적 연구 171 제8장 문민정부 시기의 행정사상과 연구의 논리 제1절 세계화와 포스트모더니티, 그리고 민주화와 문민화 173 1. 세계화와 포스트모더니티의 흐름 173 2. 민주화와 문민화 174 제2절 신한국 건설과 경제사회 개혁 175 1. 신한국 건설 175 2. 공공개혁 176 1) 정치 개혁 176 2) 경제 개혁 177 3) 사회･교육 개혁 177 4) 과거청산과 역사 바로 세우기 178 제3절 정부 재발명과 행정개혁 178 1. 정부 재발명 178 2. 행정개혁 181 1) 정부조직 개편 181 2) 행정쇄신 182 3) 공직자 재산등록 및 공개제도 182 3. 제도적 논리 간의 관계 변화 183 1) 문민 대통령의 독단적 리더십 183 2) 동기가 약화된 관료제 184 4. 행정의 배경과 맥락 185 제4절 행정학 연구의 논리 186 1. 실증적･경험적 연구 187 2. 해석학적 연구 187 1) 해석학적 연구논리를 강조해야 할 필요성 187 2) 행정쇄신과 해석 189 3. 비판적 연구 189 제9장 국민의 정부의 행정사상과 연구의 논리 제1절 ‘평화적’ 정권교체와 금융위기 193 1. 국가 재편성과 경제적 위기 193 2. 국가 성격의 변화와 행정이론의 변화 195 1) 광의의 복지국가 시대 195 2) 국가 재편성기의 견해 195 3) 행정이론의 변화 196 3. 경제적 위기와 공공개혁 196 제2절 공공개혁과 정부혁신 197 1. 국민의 정부의 공공개혁 주요 내용 197 1) 최광의의 공공개혁: 4대 부문의 개혁 198 2) 광의의 공공개혁: 정치, 행정, 사법개혁 198 3) 협의의 공공개혁: 정부영역의 복지개혁, 의료개혁과 교육개혁 등 198 4) 최협의의 공공개혁: 공공기관 내부관리 199 2. 신공공관리론 199 3. 정부 혁신과 관료제의 해체 203 4. 제도적 논리 간의 새로운 관계 204 5. 행정의 배경과 맥락 205 제3절 국민의 정부 시기의 행정학 연구의 논리 205 1. 실증적･경험적 연구 205 1) 경영학적 접근 205 2) 미시적 접근과 계속되는 행정학에 대한 성찰의 요구 205 2. 해석학적 연구 206 3. 비판적 연구 207 4. 문제의 해결 양식 207 제10장 참여정부 시기의 행정사상과 연구의 논리 제1절 사회적 갈등과 ‘진보세력’의 집권 208 1. 시대적 상황과 ‘진보세력’의 집권 208 2. 제도적 논리 간의 갈등 심화 209 제2절 정부혁신의 사상과 과정 213 1. 정부혁신 사상 213 2. 정부혁신의 배경과 맥락 214 3. 정부혁신의 과정과 성과 215 1) 정부혁신의 필요성과 ‘혁신’에 관한 정의 215 2) 정부혁신의 비전과 목표 219 3) 혁신추진체계와 방법 220 4) 정부혁신에 관한 종합적 평가 224 제3절 참여정부 시기의 행정학의 연구 논리 225 1. 실증적･경험적 연구 225 2. 해석 및 비판적 연구 225 후 기 229 참고문헌 231 찾아보기 241
책을 내면서 현대 한국의 발전은 전 세계 모든 사람들의 관심사다. 2차 대전과 내전으로 완전 패망한 상태에서 출발하여, 60여 년 만에 일류 선진국으로 우뚝 올라선 나라이기 때문이다. 국가 발전을 이루고자 하는 전 세계 모든 국가의 지도자들이 한국의 성장 과정을 알려고 하고 그 동력을 배우고자 한다. 한국이라는 나라가 어디에 있는가 ? 어떻게 이리 짧은 기간 동안에 세계 일류의 선진국이 될 수 있었는가 ? 어떤 정책과 전략을 사용했는가 ? 이 책은 이런 질문에 대한 답이다. 저자는 한국의 Baby Boomer 다. 전쟁 휴전 직후에 태어나, 먹을 것이나 입을 것이 모두 부족했던 배고픈 어린 시절을 겪었고, ‘죽어라 공부’하여 직장에 취직한 뒤, 민주화를 이끌어 냈던 세대들의 중심에 있다. 이제는 동년배들의 은퇴를 지켜보면서 문화 복지 시대를 예견하고 있는 중이다. 삶 자체가 한국의 성장 과정과 모습이 같다. 한국의 발전 과정에 대해서는 누구나 할 말이 있다. 각자 자신이 보고, 듣고, 겪었던 사실들을 말하고 있다. 그러다보니 체계가 없고, 엉터리 논리도 많다. 누구는 한국인들의 부지런함을, 누구는 교육열을, 누구는 박정희 대통령과 새마을을, 누구는 미국의 도움을 발전의 원인으로 제시한다. 과연 그러한가 ? 곰곰이 생각해 보면 ‘그럴 것도 같지만, 그것만은 아닌데...?’ 하는 의문에 빠져 든다. 한국인 스스로도 무엇이 정답인지 모르고 얘기를 하다 보니, 외부에서 한국의 발전을 배우고자 하는 사람들은 더욱 혼란에 빠져들 수밖에 없다. 저자는 정책 예측을 전공으로 학계에 입문한 뒤, 행정사를 연구해 오고 있다. 긴 미래를 예측하기 위해서는 더욱 먼 과거로부터의 발전 과정을 이해해야만 한다고 여기는 사람이다. 한국의 발전 과정에 대한 체계적 정리도 이런 학자적 관심의 일환이다. 복잡한 역사와 다양한 현실 속에서 무엇이 한국 발전의 본 모습인지를 파악하기 위해서는 남다른 학자적 소양이 필요하다고 믿는 사람이다. 체제론적 관점에서 전체와 부분, 체제와 환경의 작용을 잘 살필 수 있어야 하고, 현상의 본 모습을 직관할 수 있는 예리한 판단력도 있어야 한다. 한국이라는 좁은 영역을 넘어 아시아, 전 세계를 조망할 수 있어야 하고, 거시적으로 정치, 경제, 사회, 문화를 보는 동시에 미시적으로 국민들의 감성과 욕구까지도 잘 살필 수 있어야 한다. 한국의 발전 과정은 크게 네 단계로 구분할 수 있다: 국가 건설기(1945- 1970), 경제 발전기(1970-1990), 정치 민주기(1990-2010), 문화 복지기(2010-현재). 국가가 출범하여 경제와 정치, 사회가 발전해 가는 각 단계에 맞춰 20년 단위로 구분하였다. 이런 분석틀은 저자가 한국을 모형으로 개발해 낸 것이다. 물론 한국의 발전 과정에서 우여곡절과 아슬아슬한 장면들이 없지 않았지만, 한국은 이를 잘 극복하고 멋진 발전상을 만들어냈다. 이 모형은 국가 발전을 원하는 여러 나라들에게 귀감(龜鑑)으로 제시될 수 있다. 국가 발전의 각 단계별로 주요 정책과 국민 감성을 제시하고, 아울러 다음 단계로 도약하는 계기나 전략에 대해 서술하였다. 거시 차원의 국가 전략이나 정부 정책만이 아니라 미시 차원의 국민 감성이나 욕구에 대해서도 살펴보았다. 국가 발전을 논의할 때 간혹 정부나 정책, 대통령이나 관료들에만 초점을 맞추고 국민들을 간과하는 수가 적지 않다. 하지만 한국의 발전은 정부와 국민, 대통령과 관료, 기업인, 노동자, 농민 모두가 함께 일궈낸 것이다. 이 모든 구성원들의 노력이 하나가 되어 발전을 이룬 것이다. 이 책이 한국 발전에 대해 알고 싶은 모든 내외국인들에게 도움이 되었으면 한다. 한국 발전을 단순화하여 모형으로 만들었기 때문에 다양한 비평이 있을 수 있다. 독자들의 좋은 의견을 담아 모형을 더욱 정교하게 다듬어가고자 한다. 2013년 새해를 맞으면서 이재(頤齋)에서 서문을 쓰다.
저자 이대희(李大熙. Daehee Lee) - 1955년. 충북 진천 생, 청주고, 서울대 행정학 박사. - 광운대학교 행정학과 교수 - 한국행정학회 회장, 동양고전학회 회장, 서울행정학회 회장, - 아시아 행정포럼 회장, 행정사연구회 회장 - 미국 San Jose State University(1997), 영국 University of Brighton(2005) 교환교수. - (재)한국녹색문화재단 이사장, (사)한국산악문화협회 부회장
제1편 국가 발전 모형: 儒･法･道 성장 모형 1. 머리말 2 2. 국력과 변화 4 3. 한국 국가 발전 모형: 儒･法･道 성장 모형 8 4. 국가 발전 단계별 특징 12 5. 요약 33 제2편 국가 건설기(1945-1970) 1. 국가 건설의 출발점(1945-1955년 시점) 37 2. 국가 건설의 전략, 계기 Ⅰ 41 3. 긍정의 도약 52 4. 국가 건설의 전략, 계기 Ⅱ 71 5. 희망의 세계로 ! 79 6. 희망의 한국인(관련 감성) 87 제3편 경제 발전기(1970-1990) 1. 경제 발전의 출발점(1970년대 초반) 95 2. 경제 발전의 전략, 계기 Ⅲ 101 3. 놀라운 성장 117 4. 경제 발전의 전략, 계기 Ⅳ 124 5. 대견한 한국 130 제4편 정치 민주기(1990-2010) 1. 정치 민주의 출발점(1990년 전후) 145 2. 정치 민주의 전략, 계기 Ⅴ 151 3. 민주, 자유 ! 156 4. 정치 민주의 전략, 계기 Ⅵ 170 5. 잘 사는 민주 국가 ! 178 제5편 문화 복지기(2010-2030) 1. 문화 복지의 출발점(2010년 전후) 195 2. 문화 복지의 전략 시나리오 Ⅶ 207 3. 삶의 질 ! 211 4. 문화 복지의 전략 시나리오 Ⅷ 230 5. 지속 가능한 일류 국가 247 <참고 문헌> 257
